Vorlage - SVV/0532/2011  

Beschlussvorschlag:

1.      Das Bürgerbegehren “Sind Sie dafür, dass der Beschluss der SVV- Forst SVV/ 0474/2010 - Bestätigung der Schulentwicklungskonzeption der Stadt Forst - aufgehoben wird?” wird gemäß § 15 Abs. 2 BbgKVerf  für unzulässig erklärt. Den Bürgern wird die Angelegenheit nicht zur Abstimmung (Bürgerentscheid) vorgelegt.

2.      Der Bürgermeister wird durch die Stadtverordnetenversammlung beauftragt, den Personen, die als Vertreter des Bürgerbegehrens aufgetreten sind, die Entscheidung bekannt zu geben.

Erläuterungen:

Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung SVV/0474/2010 wurde am 26.01.2011 die Schulentwicklungskonzeption der Stadt Forst (Lausitz) bestätigt und die Auflösung der Grundschule Noßdorf zum Schuljahresende 2013/2014 und der Grundschule Keune zum Schuljahresende 2018/2019 nach keiner Einschulung mit Beginn des Schuljahres 2011/2012 bzw. 2016/2017 beschlossen.

Am 10.02.2011 wurde durch den Förderverein der Grundschule Noßdorf und dem Bündnis Noßdorf -Tradition und Zukunft die Einleitung eines Bürgerbegehrens nach § 15 BbgKVerf zur Durchführung eines Bürgerentscheides mit dem Ziel der Aufhebung des Stadtverordnetenbeschlusses SVV/0474/2010- Bestätigung der Schulentwicklungskonzeption vom 26.01.2011 angezeigt.

Der Gemeindewahlleiter hat gemäß § 15 Abs. 2 BbgKVerf i.V.m. § 81 Abs. 6 Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz (BbgKWahlG) die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu prüfen und das Ergebnis der Gemeindevertretung zur originären Entscheidung vorzulegen.

Von grundsätzlicher Bedeutung bei der Zulässigkeitsprüfung ist die Frage, um welche Art von Bürgerbegehren es sich handelt.

Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren, da es sich gegen einen Beschluss bzw. gegen Teile eines Beschlusses der Gemeindeverwaltung richtet.

Bei der Prüfung sind die allgemeinen und besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen zu betrachten.

Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen:

1. Gegenstand

Gegenstand des Bürgerbegehrens muss eine Angelegenheit der Gemeinde sein.

Gemäß §§ 99 und 100 Brandenburgisches Schulgesetz (BbgSchulG) sind Träger von Grundschulen die Gemeinden oder Gemeindeverbände, die ihre Schulangelegenheiten in eigener Verantwortung nach Maßgabe des Gesetzes verwaltet.

Somit ist der Gegenstand des Bürgerbegehrens eine Angelegenheit der Gemeinde.

2. Ausschlussgründe nach § 15 Abs. 3 BbgKVerf

§ 15 Abs. 3 BbgKVerf enthält einen abschließenden Katalog von Fällen, in denen der Gesetzgeber einen Bürgerentscheid nicht zulässt und damit auch ein entsprechendes Bürgerbegehren unzulässig wäre.

Gemäß § 15 Abs. 3 Nr. 9 BbgKVerf findet ein Bürgerentscheid nicht statt über Anträge, die ein gesetzwidriges Ziel verfolgen.

a)

Gemäß § 105 Abs. 2 BbgSchulG bedarf der Beschluss des Schulträgers zur Auflösung einer Schule der Genehmigung durch das für die Schule zuständige Ministerium.

Das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport des Landes Brandenburg hat mit Bescheid vom 24.02.2011 der Auflösung der Grundschule Noßdorf zum Ende des Schuljahres 2013/2014 sowie der Grundschule Keune zum Ende des Schuljahres 2018/2019 genehmigt. Der Bescheid ist mittlerweile bestandskräftig.

Die Initiatoren des Bürgerbegehrens verfolgen also für eine Schule, für welche das Ministerium für Bildung, Jugend und Sport des Landes Brandenburg zwischenzeitlich die Zustimmung zur Auflösung erteilt hat, ein nicht dem Gesetz entsprechendes Ziel.(VG Leipzig, Urteil vom 12.06.2007-6 K 286/07)

Darüber hinaus wurden die Prognosen für die Anzahl der Erstklässler und die daraus resultierenden Einschulungsklassen gemäß der Schulentwicklungskonzeption der Stadt Forst (Lausitz) mit Schreiben vom 14. Januar 2011 vom Staatlichen Schulamt Cottbus nicht nur bestätigt, sondern noch schärfer formuliert: “Für die kommenden fünf Schuljahre kann man anhand der vorliegenden Geburtenzahlen mit hoher Sicherheit davon ausgehen, dass bis 2015 maximal fünf Einschulungsklassen und ab 2016 vier Einschulungsklassen an öffentlichen Grundschulen der Stadt Forst (Lausitz) gebildet werden können.”

Ein Beschluss, die Schule Noßdorf nicht zu schließen, hätte  gemäß § 105 Abs. 3, Satz 2 BbgSchulG zur Folge, dass die Kommunalaufsicht im Einvernehmen mit dem Ministerium für Bildung, Jugend und Sport des Landes Brandenburg die Auflösung der Schule anordnet.

Die Formulierung “ gesetzwidriges Ziel” gemäß § 15 Abs. 3 Nr. 9 BbgKVerf scheint darüber hinaus als zu eng, denn wie sich bereits aus dem in Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz verankerten Rechtsstaatprinzip und der Gleichstellung von Bürgerentscheid und Beschluss der Stadtverordnetenversammlung nach § 15 Abs. 5 Satz 1 BbgKVerf ergibt, dürfen Bürgerbegehren nicht nur keine gesetzwidrigen, sondern auch sonst keine rechtswidrigen Ziele verfolgen. Bereits im Falle der Rechtswidrigkeit wäre ein Bürgerbegehren als unzulässig zurückzuweisen bzw. von der Rechtsaufsicht zu beanstanden.

Rechtswidrig ist ein Ziel unter Anderem, wenn es mit geltendem Recht nicht übereinstimmt und insoweit gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nach Art.20 Abs. 3 Grundgesetz verstößt. Rechtswidrigkeit bedeutet also auch Gesetzeswidrigkeit und somit Verstoß gegen Bundes-, Landesrecht, Rechtsverordnungen oder Ortsrecht.

b)

Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung SVV/0313/2010 (neu) vom 19.03.2010 wurde die Haushaltssatzung und das Haushaltssicherungskonzept der Stadt Forst (Lausitz) beschlossen und damit Ortsrecht geschaffen.

Gemäß Abschnitt C Punkt II, Nr. 14 des Haushaltssicherungskonzeptes  wurde zur Senkung der Ausgaben die Erarbeitung einer Schulentwicklungskonzeption mit Prüfung der mittelfristigen Reduzierung von Grundschulstandorte beschlossen.

Mit Schreiben des Landkreises Spree Neiße vom 12.08.2010 erfolgte die Genehmigung des Haushaltssicherungskonzeptes mit unter Anderem derAuflage, diese zeitnah einzureichen.

“ Die von der Stadtverordnetenversammlung beschlossene Schulentwicklungskonzeption ist mir bis zum 31.12.2010 vorzulegen (Pkt. 14 HSK).”

Das Bürgerbegehren verfolgt das Ziel der Aufhebung des Stadtverordnetenbeschlusses zur Schulentwicklungskonzeption mittels Bürgerentscheid. Dieses Ziel verstößt gegen Ortsrecht (SVV/0313/2010 (neu) ) und ist damit gesetzwidrig; ein Bürgerentscheid ist daher gemäß § 15 Abs. 3 Nr.9 BbgKVerf unzulässig.

c)

Aus der Begründung des Bürgerbegehrens zur Einleitung eines Bürgerentscheides vom 10.12.2011 ist zu schlussfolgern, dass sich das Bürgerbegehren auch gegen die Nichteinschulung in der Grundschule Noßdorf ab dem Schuljahr 2011/2012 und gegen die Schließung dieser Schule zum Ende des Schuljahres 2013/2014 richten soll. (Nicht aus der zur Entscheidung gestellten Rechtsfrage- Beurteilung dazu siehe Punkt 2 der besonderen Zulässigkeitsvoraussetzungen)

Mit Beschluss der Stadtverordnetenversammlung SVV/0475/2010 vom 26.01.2011 wurde die Satzung der Stadt Forst (Lausitz) zur Festlegung von Schulbezirken für die Grundschulen in Trägerschaft der Stadt Forst (Lausitz) für das Schuljahr 2011/2012 beschlossen. Diese sieht eine Einschulung in der Grundschule Noßdorf zum Schuljahr 2011/2012 nicht vor.

Der Bürgerentscheid würde insoweit auch ein gesetzwidriges Ziel verfolgen und wäre gemäß § 15 Abs. 3 Nr. 9 BbgKVerf unzulässig.

Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen:

1.      Fristen

Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 und 4 BbgKVerf ist das Bürgerbegehren acht Wochen nach Veröffentlichung des Beschlusses beim Gemeindewahlleiter schriftlich einzureichen. Dabei muss es gemäß § 15 Abs. 1 Satz 4 und 6 BbgKVerf die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der voraussichtlichen Kosten der verlangten Maßnahme im Rahmen des Gemeindehaushaltes enthalten; weiterhin sind eine Vertrauensperson und eine stellvertretende Vertrauensperson zu benennen. 

Die Veröffentlichung des Beschlusses SVV/0474/2010 erfolgte am 04.02.2011 im Amtsblatt für die Stadt Forst (Lausitz). Somit endete die Frist zur Einreichung des Bürgerbegehrens am 01.04.2011.

Der Förderverein Grundschule Noßdorf e.V. hat mit Schreiben vom 24.03.2011 erste Unterschriftslisten zum Bürgerbegehren bei der stellvertretenden Gemeindewahlleiterin eingereicht und abschließend bis zum 01.04.2011 weitere Listen nachgereicht; die gesetzlich festgelegte acht Wochen Frist ist mithin zeitlich eingehalten.

Jedoch könnten bereits hier die formellen Anforderungen an das Bürgerbegehren nicht erfüllt sein.

Es fehlt auf dem Schreiben vom 24.03.2011 die gemäß BbgKVerf geforderte Begründung, der Kostendeckungsvorschlag und die Benennung der Vertrauensperson und der stellvertretenden Vertrauensperson ( das Schreiben vom 24.03.2011 wurde zwar von zwei Personen unterschrieben, allerdings haben diese als Vorsitzender bzw. Vorstandsmitglied des Fördervereins unterzeichnet).

Eine Begründung und einen Kostendeckungsvorschlag enthält zwar die Anzeige des Bürgerbegehrens vom 10.02.2011, jedoch war eine solche, da es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handelt, gar nicht erforderlich.

2. Die zur Entscheidung gestellte Rechtsfrage

Die zur Entscheidung gestellte Rechtsfrage muss ausreichend bestimmt, eindeutig und klar formuliert sein, so dass die Unterzeichner wissen, worum es geht und die Verwaltung eine klare Handlungsanweisung erhält. (Sächsisches OVG Beschluss vom 08.06.2000, 3 B 500/99, VG Potsdam, Urteil vom 26.02.2007-2 L 36/07)

Auf jeden Fall muss die Abstimmungsfrage bei einem kassatorischem Bürgerbegehren einen Beschluss der Stadtverordnetenversammlung ersetzen, nicht etwa lediglich auf dessen Rückgängigmachung zielen. Dies folgt aus § 15 Abs. 5 Satz 1 BbgKVerf, wonach ein Bürgerentscheid die Wirkung eines endgültigen Beschlusses der Gemeindevertretung hat.

Die Initiatoren des Bürgerbegehrens wählten folgende Fragestellung: “ Sind Sie dafür, dass der Beschluss der SVV-Forst SVV/0474/2010 – Bestätigung der Schulentwicklungskonzeption der Stadt Forst- aufgehoben wird?”

Es ist zu beanstanden, dass diese Fragestellung weder ausreichend bestimmt noch eindeutig und klar ist. Die Bestätigung der Schulentwicklungskonzeption war lediglich ein Teil des Beschlusses SVV/0474/2010. Dieser beinhaltete darüber hinaus die Auflösung der Grundschule Noßdorf zum Ende des Schuljahres 2013/2014 sowie die Auflösung der Grundschule Keune zum Ende des Schuljahres 2018/2019.

Die Auflösung dieser zwei Grundschulen soll dem Wortlaut der Fragestellung der Initiatoren des Bürgerbehrens nicht Anlass eines Bürgerentscheides werden.

Lediglich aus der Begründung könnte man den Schluss ziehen, dass zumindest auch die Aufhebung des Beschlusses hinsichtlich der Schließung der Grundschule Noßdorf Gegenstand des Bürgerbegehrens sein soll.

Es ist jedoch auch nicht auszuschließen, dass die Initiatoren die Aufhebung des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung SVV/0474/2010 in Gänze verfolgen, da die Schulentwicklungskonzeption im Punkt 11.2.4 Seite 71 fortfolgende eine Abwägung und Präferenz der Verwaltung derart vornahm, dass zunächst in der Grundschule Noßdorf keine Einschulung mehr erfolgt und dann in der Grundschule Keune mit anschließender zeitlich differenzierter Auflösung der Grundschulstandorte.

1.      Begründung

An die Begründung zum Bürgerbegehren sind keine allzu große Anforderungen zu stellen.

Sie dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt eine Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Es dürfen insbesondere Tatsachen, die für die Begründung wesentlich sind, nicht unrichtig wiedergegeben werden, um einer Verfälschung des Bürgerwillens  vorzubeugen. (VG Düsseldorf, Urteil vom 21.01.2009-1 L 31/09)

Auch das VG Stuttgart hat mit Urteil vom 17.07.2009, 7 K 3229/08  entschieden, dass die Begründung zum Bürgerbegehren nicht im Wesentlichen unvollständig oder irreführend sein darf.

Die Initiatoren des Bürgerbegehrens führen in Ihrer Begründung unter Anderem folgendes aus:

“ Da die Grundschule Noßdorf die einzige ebenerdig begehbare Schule in Forst ist, bietet sie auch als einzige die Möglichkeit zur Integration von körperlich behinderten Kindern – Inklusion. Dieser Standard, den die Grundschule schon heute bietet, kann in anderen Schulen nur mit enorm hohen Kosten geschaffen werden. Somit besitzt die Grundschule Noßdorf auf dem Gebiet der Barrierefreiheit ein herausragendes Alleinstellungsmerkmal gegenüber anderen Schulen. ...”

Zur Einordnung des Begründungsteils ist der verwendete aktuelle bildungspolitische Begriff “Inklusion” zu klären.

Der Dokumentation zur Behindertenpolitischen Regionalkonferenz für die Region Lausitz – Spreewald “Alle inklusive in Brandenburg” vom 20. September 2010 in Cottbus ist folgendes zu entnehmen:

Einleitung 1. Satz.

“Leitziel der Politik für Menschen mit Behinderungen im Land Brandenburg ist die “Inklusion” – das selbstverständliche Miteinander behinderter und nicht behinderter Menschen in allen Lebensbereichen.”

Es geht also um alle Behinderungen in Art und Ausprägung.

Alle Lebensbereiche bedeutet z. B. für die Grundschule auch die Ermöglichung des Hortbesuches.

Das Bürgerbegehren bezieht sich ausschließlich auf körperlich Behinderte im Sinne der Fortbewegung, der sie auf den Vorteil der ebenerdig begehbaren Schule abstellt.

Hör- und sehgeschädigte Kinder oder Kinder mit Entwicklungsverzögerungen und Auffälligkeiten sind gleichermaßen dem Inklusionsgedanken folgend zu betrachten.

Eine solche umfassendere Betrachtung greift weiter als zwei ebenerdige Klassenräume und ein Speiseraum an der Grundschule Noßdorf.

Die Lage weiterer erforderlicher Räumlichkeiten bis hin zum WC oder die Erreichbarkeit und Nutzbarkeit des Hortes u. a. m. spielen eine Rolle.

Entsprechend dem Anliegen des Bürgerbegehrens wird im Weiteren nur der Teilaspekt geh- bzw. bewegungsbehinderte Kinder zwischen den Schulstandorten verglichen.

In der Anlage “ Vergleich Grundschulen” wurden die derzeit bestehenden Grundschulstandorte hinsichtlich der Barrierefreiheit einem Vergleich unterzogen.

Dieser zeigt recht klar, dass die Grundschule Noßdorf auf dem Gebiet der Barrierefreiheit weit von einem herausragenden positiven Alleinstellungsmerkmal entfernt ist.

Die Grundschule Forst Mitte schneidet im Vergleich am besten ab, wobei auch hier nicht  von einem beispielhaften Zustand gesprochen werden kann, aber die Veränderungsaufwendungen hin zu dieser Barrierefreiheit noch übersichtlich im Aufwand sind.

2.      Kostendeckungsvorschlag

Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 4 BbgKVerf muss das Bürgerbegehren auch einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der voraussichtlichen Kosten der verlangten Maßnahme im Rahmen des Gemeindehaushaltes enthalten.

Zwingend erforderlich ist demnach zunächst eine Schätzung der Kosten und einen entsprechenden Vorschlag zur Deckung.

Zu kritisieren ist hier, dass das Bürgerbegehren eine Kostenschätzung beim Kostendeckungsvorschlag nicht enthält.

Die Initiatoren des Bürgerbegehrens geben als Kostendeckungsvorschlag den Erwerb der Grundschule Noßdorf und mietfreie Überlassung an die Stadt Forst (Lausitz) zum Betreiben einer Schule im Rahmen eines PPP ( Public Private Partnership) Projektes an.

PPP Projekte (oder auch ÖPP Projekt- Öffentlich Private Partnerschaften) ist die langfristig vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft, bei der die erforderlichen Ressourcen von den Partnern zum gegenseitigen Nutzen in einem gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken optimal verteilt werden.

ÖPP heißt insoweit Kooperation von öffentlicher Hand und privater Wirtschaft beim Entwerfen, bei der Planung, Erstellung, Finanzierung, Management, dem Betreiben und dem Verwerten bislang in staatlicher Verantwortung erbrachten öffentlichen Leistungen.

ÖPP Projekte werden in Zeiten hoher Haushaltsdefizite als Möglichkeit zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben und Projekte angesehen. Sie stellt neben der Eigenrealisierung eine Beschaffungsvariante dar, um einen notwendigen Bedarf finanzieren zu können.

Die von der Stadt Forst (Lausitz) vorgelegte Schulentwicklungskonzeption sieht nicht nur keinen Bedarf an Schulkapazitäten, sondern begründet sogar anhand der prognostizierten Einschulungszahlen die Notwendigkeit von Schulauflösungen.

Ein für die Grundschule Noßdorf vorgeschlagenes ÖPP Projekt würde insoweit bereits mangels Bedarfes scheitern, da es den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gemäß § 63 Abs. 2 BbgKVerf widersprechen würde.

Darüber hinaus ist eine für die öffentliche Hand kostenfreie Beteiligung an einem ÖPP Projekt undenkbar, da ein Merkmal der ÖPP Partnerschaft die qualitäts-, nutzungs- oder verfügbarkeitsabhängige Vergütung für die Leistungserbringung des privaten Partners ist.

Selbst wenn eine mietfreie Überlassung des Grundschulstandortes realisierbar wäre, würden der Stadt Forst (Lausitz) gemäß den Ausführungen aus der Schulentwicklungskonzeption jährlich ca. 68.000,00 Euro Bewirtschafts- und ca. 63.000,00 Euro  Personalkosten für Schulsekretärin, Hausmeister und Heizer entstehen.

Bei Nichtschließung der Grundschule Keune würden gemäß der Schulentwicklungskonzeption jährliche Bewirtschaftungskosten in Höhe von ca. 104.000,00 Euro sowie Personalkosten in Höhe von ca. 47.000,00 Euro entstehen.

Auch hierfür wurde von den Initiatoren des Bürgerbegehrens kein nach § 15 Abs. 1 Satz 4 BbgKVerf zwingend vorgeschriebener durchführbarer Kostendeckungsvorschlag unterbreitet; auch aus diesem Grund ist das Bürgerbegehren unzulässig.

3.      Unterschriftenlisten

Gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 BbgKVerf müssen die Unterschriftslisten von mindestens 10 vom Hundert der Bürger gültig unterzeichnet sein.

Zunächst ist festzustellen, dass es insgesamt fünf unterschiedliche Arten von Unterschriftslisten gibt, bei einer Art davon fehlte die gemäß § 81 Abs. 3 Ziffer 3 BbgKWahlG. vorgeschriebenen handschriftlichen Unterschriften.

Insgesamt haben 3.299 Bürger das Bürgerbegehren unterzeichnet, wovon 830 Unterschriften ungültig sind, gültig mithin 2.469 Unterschriften. 

Die gemäß § 15 Abs. 1 Satz 5 BbgKVerf geforderte Mindestanzahl in Höhe von 10 Prozent der Bürger beträgt 1.744. (Gesamtauswertung siehe Anlage “Auswertung von Unterschriften nach Gründen der Gültigkeit”)

Das geforderte Quorum in Höhe von 10 vom Hundert der Bürger ist demnach zwar erreicht worden , aber allein die oben genannten formellen Unstimmigkeiten, insbesondere das Fehlen der Vertrauenspersonen auf allen Listen, führt zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens

Anzumerken sei in diesem Zusammenhang, dass die Stadt Forst (Lausitz) die Auffassung vertritt, dass die Unterschriftenlisten einen Hinweis auf die Vertrauensperson und die stellvertretende Vertrauensperson enthalten müssen, damit die Bürger die Initiatoren und die Ansprechpartner erkennen können. Darauf hat die Stadt Forst (Lausitz) auch mit Schreiben vom 11.02.2011 aufmerksam gemacht.

Gerade der Aspekt der Vertrauenspersonen ist ein sehr gewichtiger, da gemäß § 15 Abs. 2 Satz 4 BbgKVerf die Vertrauenspersonen gemeinsam gegen die Entscheidung über die Unzulässigkeit Klage erheben können und deshalb muss eben klar sein, wer jeweils als Vertrauensperson bzw. dessen Stellvertreter von dem jeweiligen Unterzeichner benannt wurde.

Anlagen:

Anlage 1: Vergleich Grundschulen Barrierefreiheit

Anlage 2: Auswertung von Unterschriften nach Gründen der Gültigkeit